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公法契約、依約行政——對行政協議制度的理解與認識

更新時間:2020-02-09 21:50:51點擊次數:141次

行政協議作為一種新興的行政管理手段,現已被大多數國家廣泛應用。德國早在1976年通過的《聯邦行政程序法》中,對行政協議簽訂、履行以及協議的效力等問題進行了全面的規定。而我國現階段對行政協議制度的建立還處于探索階段,尚未制定完整的法律、法規。筆者結合2019年11月27日最高人民法院頒布的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》(以下簡稱:《行政協議規定》),就我國現階段的行政協議制度與大家共同探討。

一、行政協議的概念

行政協議又稱行政合同、行政契約,是指行政機關為履行行政職責,實現行政管理目標,與行政相對人經協商一致達成的協議。行政協議是行政管理的有效手段。主要包含以下幾層含義:第一,行政協議的目的是履行行政職責、實現行政管理目標;第二,簽訂行政協議,是各方協商一致的結果;第三,行政協議履行過程中行政機關一方享有行政優益權。所謂“行政優益權”是指行政協議履行過程中,為了實現公共利益需要,行政機關一方享有對協議履行的監督權、指揮權、單方變更權和解除權;第四,行政協議內容受行政法律規范的限制。

二、行政協議制度在我國的發展歷程

2015年5月1日實施的《行政訴訟法》首次引入行政協議的概念,并明確規定:公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議行為提起行政訴訟的,屬于行政訴訟的受案范圍。隨后,最高人民法院在《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《適用行政訴訟法解釋》)中,對行政協議案件審理中的部分問題作出了規定。

最高人民法院在2018年2月8日施行的《關于適用中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱:《行訴解釋》),是對《適用行政訴訟法解釋》和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的全面覆蓋,《行訴解釋》實施后,上述兩項司法解釋相應廢止。但《行訴解釋》卻省略了關于行政協議的規定,致使司法實踐中行政協議案件的審理并沒有明確的司法解釋可以適用,僅在《行政訴訟法》中將其列為受案范圍。最高人民法院2019年11月27日頒布的《行政協議規定》,彌補上了《行訴解釋》中關于行政協議的空白規定,推進了《行政訴訟法》的全面實施。

三、行政協議的范圍

《行政協議規定》進一步擴大了行政協議的范圍。《適用行政訴訟法解釋》第11 條規定:“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標,在法定職責范圍內,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”該定義將行政協議事項限定于行政機關“在法定職責范圍內”所簽協議,有將越權協議排除在行政協議范圍外之嫌。《行政協議規定》第一條刪除了“在法定職責范圍內”的表述,對行政協議的概念作出了更為準確的規定。

基于上述定義,《行政協議規定》第二條對行政協議的范圍進行了明確列舉,即:(一)政府特許經營協議;(二)土地、房屋等征收征用補償協議;(三)礦業權等國有自然資源使用權出讓協議;(四)政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議;(五)符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議;(六)其他行政協議。值得注意的是,《行政協議規定》明確規定,礦業權等國有自然資源使用權出讓協議屬于行政協議,對該類協議糾紛案件應當通過行政訴訟途徑解決。與此相反的是,《最高人民法院關于審理國有土地出讓和轉讓糾紛案件若干問題的規定》將國有土地出讓合同糾紛界定為民事案件,通過民事訴訟途徑解決。筆者認為,國有土地出讓合同應當屬于《行政協議規定》第二條第三款規定的“礦業權等國有自然資源使用權出讓協議”中的一種,屬于行政協議,而非民事合同。因此,對國有土地出讓合同糾紛案件,人民法院應當根據《行政訴訟法》以及《行政協議規定》,按照行政訴訟途徑解決,《最高人民法院關于審理國有土地出讓和轉讓糾紛案件若干問題的規定》中的相關規定不再適用。

四、行政協議案件法律適用

行政協議作為一種特殊的行政管理活動,既具有行政管理活動“行政性”的一般屬性,同時也具有“協議性”的特別屬性。對行政協議類案件的審理,人民法院究竟是按照行政法律規范進行審理,還是按照民事法律規范進行審理,《行政協議規定》對此進行了明確,即第二十七條規定:“人民法院審理行政協議案件,應當適用行政訴訟法的規定;行政訴訟法沒有規定的,參照適用民事訴訟法的規定。人民法院審理行政協議案件,可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定。”

筆者認為,人民法院審理行政協議案件時,首先,應當適用合法有效的行政協議約定。《行政訴訟法》既然認可行政機關可以通過約定方式實施行政管理,就應當尊重各方當事人協商一致達成的協議,讓合法有效的協議內容得以切實落實,否則協議將失去意義。其次,在沒有約定或者約定無效的情況下,應當適用行政法律規范的規定。行政協議作為行政行為的一種特殊形式,將其納入行政訴訟救濟程序,就是要保障行政法律規范的落實,實現依法行政。優先適用民事法律規范,或者民事法律規范與行政法律規范同等適用,將可能使行政協議的公共利益目的受損,也有違行政訴訟適用法律的一般規則。最后,在既沒有約定也沒有行政法律規范規定的情況下,可以適用與行政法基本原則不相抵觸的民事法律規范。

結語

在我國,民事合同有《合同法》等相對完備的民事法律規范進行規制。2015年5月1日實施的《行政訴訟法》首次引入行政協議的概念,但至今并未就行政協議的簽訂、履行、變更、解除、協議的效力以及違約責任等問題制定完備的法律法規。最高人民法院的上述司法解釋僅僅是為了配合《行政訴訟法》的實施,還遠遠不能滿足實踐的需求,有待法律法規的進一步完善。

作者簡介:

張有鋒,2018年畢業于甘肅政法學院,現為甘肅金城律師事務所實習律師。


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